Miguel Sánchez Medina[1].
Durante las últimas décadas, se ha alcanzado un consenso entre organismos, instituciones financieras y economistas a nivel internacional sobre la relevancia de la recaudación fiscal como un elemento fundamental para el desarrollo económico de los países. El objetivo de este argumento se centra en la necesidad de los gobiernos de contar con recursos suficientes para la inversión en educación, salud, seguridad e infraestructura.
Sin duda alguna, la fortaleza recaudatoria de los gobiernos “per se”, no significa una estrategia suficiente para lograr un nivel de inversión adecuado y eficiente de los recursos públicos; ya que alcanzar este objetivo también depende del adecuado manejo del gasto público, considerando factores como la eficacia y transparencia de éste. No obstante lo anterior, la necesidad de administrar adecuadamente las finanzas públicas prevalece como una condición para atender los compromisos de gasto, inversión, servicio de la deuda, etc.
En 2021, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), publicó un documento[2] donde enlistaron a 38 países de acuerdo con la proporción de la recaudación fiscal como porcentaje del PIB[3] para los años 2019 y cifras preliminares (P) para 2020. En dicho documento, México se ubicó en la última posición, con un nivel de recaudación como porcentaje del PIB de 2019 de 16.3%, nivel superado por otras economías de América Latina como Colombia (19.7%) y Chile (20.9%); mientras que Dinamarca se ubicó en primer lugar con un nivel de 46.6%. Lo anterior, ilustra los retos que enfrenta cada país en materia de recaudación fiscal, en comparación con otros países a nivel regional y mundial. Lo anterior se muestra en la Gráfica 1.
También es importante considerar que, en cada país los gobiernos recaudan impuestos bajo mecánicas distintas y en función de la configuración política y territorial, así como de las atribuciones en materia fiscal. Retomando el caso de México, el documento indica que los ingresos fiscales en 2019 representaron el 16.3% del PIB, de los cuales, el 13.1% correspondieron a la Federación, el 0.7% a los gobiernos estatales y el 0.3% a los gobiernos municipales[4].
De acuerdo con el comparativo presentado por la OCDE para países con una división política federal,en 2019 los estados de México recaudaron el 4.1% de los ingresos fiscales totales; mientras que en Bélgica y Canadá, estos niveles de gobierno recaudaron el 10.6% y 39.5%, respectivamente. Por otro lado, a nivel municipal (gobierno local) en México la participación en los ingresos fiscales totales fue de 1.7%, mientras que en gobiernos equivalentes en Estados Unidos y Suiza fue del 14.6% y 15.7%, respectivamente.
Los datos anteriores, muestran que en México existen dos retos en materia de ingresos públicos, el primero, es el bajo nivel de ingresos fiscales, en donde esta métrica lo coloca por debajo de otros países de América Latina miembros de la OCDE; y el segundo reto, es la baja participación de las entidades subnacionales[5] en la generación de los ingresos fiscales, pues en México los Estados y Municipios, en conjunto, recaudan el 1.0% del PIB; mientras que en países como Chile y Colombia, las entidades subnacionales recaudan el 1.7% y 3.5% respectivamente. La Tabla 1 muestra la distribución de los ingresos fiscales como porcentaje del PIB, entre los niveles de gobierno para países con una división política-territorial de carácter federal o similar.
Para el caso de México, el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF) es el mecanismo en el que la Federación, los Estados y los Municipios conviven en materia tributaria, donde estos últimos ceden a la Federación diversas atribuciones en materia fiscal (Castañeda, 2003). En este sentido, la Federación es quien recauda los principales impuestos en la estructura fiscal mexicana, como lo son el Impuesto al Valor Agregado (IVA), el Impuesto Sobre la Renta (ISR), el Impuesto Especial Sobre la Producción y los Servicios (IEPS), así como los impuestos especiales y al comercio exterior. En contraparte, la Federación transfiere recursos a los Estados (y éstos a su vez a los Municipios) a través de las Participaciones y Aportaciones Federales, de acuerdo con las fórmulas establecidas en la Ley de Coordinación Fiscal (LCF).
Uno de los resultados de este convenio institucional, ha sido la alta dependencia financiera de las Entidades Federativas y los Municipios hacia las transferencias federales. De acuerdo con Caldera (2013), el alto flujo de transferencias federales hacia las entidades subnacionales reduce los incentivos para la recaudación fiscal a nivel local.
A nivel subnacional, se observan dos principales problemas que derivan en un bajo nivel de recaudación. El primero, es la reducción del potencial recaudatorio que enfrentan, , ya que, al haber cedido sus facultades tributarias, sobre los principales impuestos, tienen que recurrir a otras alternativas cuidando el principio de la “no doble tributación. Los impuestos más frecuentes a nivel subnacional son aquellos que gravan la remuneración a los trabajadores (impuesto sobre nómina), la propiedad (predial), el hospedaje, las actividades contaminantes (impuestos verdes), la venta final de bebidas alcohólicas, las casas de empeño, las redes de transporte, el ejercicio de profesiones, el traslado de bienes muebles e inmuebles, juegos, apuestas y sorteos; entre otros impuestos especiales.
Por otro lado, el segundo problema que enfrenta la recaudación local es la falta de motivación en las autoridades locales para incrementar los ingresos fiscales (Caldera, 2013), debido a que pudieran preferir trasladar el costo político de la actividad recaudatoria a la Federación. Lo anterior, considerando que actualmente reciben de la Federación un flujo constante de transferencias federales; las cuales, a pesar de incorporar el esfuerzo recaudatorio local dentro de sus fórmulas (en las participaciones), el esquema de coordinación fiscal vigente privilegia una distribución de transferencias relativamente equitativa en términos per cápita.
De acuerdo con datos de la OCDE, en los últimos 20 años (2000-2019) los Estados y los Municipios tuvieron un desempeño significativamente inferior a la Federación en términos de la recaudación fiscal. En este periodo, la Federación incrementó sus ingresos fiscales en 4.4 puntos porcentuales del PIB, pasando de 11.0% a 15.4%[6]; los Estados incrementaron su recaudación en 0.4 puntos porcentuales del PIB, pasando de 0.3% a 0.7%; y los Municipios solo incrementaron su recaudación 0.1 puntos porcentuales del PIB, pasando de 0.1% a 0.3% del PIB. Lo anterior, posiblemente se encuentra relacionado con los problemas de limitaciones estructurales y de falta de incentivos para la recaudación local, descritos anteriormente.
Los datos muestran que México enfrenta grandes retos en materia de ingresos públicos, pero sobre todo que esta problemática se agudiza en los Estados y Municipios, que a lo largo de las últimas décadas no han logrado incrementar su recaudación de manera significativa en términos reales. Esta condición requiere de políticas públicas y condiciones adecuadas para que las entidades subnacionales puedan incrementar sus capacidades en materia de ingresos; y que de esta manera puedan contar con recursos suficientes para la inversión en educación, salud, infraestructura y provisión de servicios públicos de calidad para la población.
1 Miguel Sánchez Medina es licenciado en Economía por el ITAM y Analista Económico en López Elías Finanzas Públicas.
2 OCDE, Brochure: Revenue Statistics 2021.
3 Producto Interno Bruto.
4 El complemento de esta suma corresponde al 2.3% referente a los ingresos de las instituciones de seguridad social.
5 Entidades con autonomía política y administrativa dentro de un Estado Soberano; en el caso de México las entidades subnacionales son las Entidades Federativas y los Municipios.
6 Considera los ingresos de las instituciones de seguridad social.
Bibliografía:
Castañeda Ramón, Antecedentes del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, 2003
Caldera Sánchez, Aida, Improving fiscal federal relations for a stronger Mexico, OCDE, 2013.
Las opiniones expresadas en este artículo son de exclusiva responsabilidad del autor y no necesariamente representan la opinión del Grupo López-Elías.
