El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF)

Por: Haydeé Miranda

Antecedentes

Previo a que existiera un Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, en el país había un sistema fiscal con múltiples tributos, tanto federales como estatales, dicho sistema era complejo e inequitativo para los contribuyentes; existían demasiadas leyes fiscales y frecuentemente eran contradictorias entre sí. Esto provocaba distorsiones en la economía nacional por los efectos que provocaban las diferencias de oportunidades de la población en cada Estado, además de que dicho sistema era muy costoso. Esta situación llevó a tres Convenciones Nacionales Fiscales en los años 1925, 1933 y 1947. En ésta última se logró lo siguiente:

1. Expedición de la Ley Federal del Impuesto Sobre Ingresos Mercantiles (1948)
2. Ley que regula el pago de Participaciones en Ingresos Federales a las Entidades Federativas (1948)
3. La primera Ley de Coordinación Fiscal entre la Federación y los Estados (1953).
4. Se creó la Comisión Nacional de Arbitrios, integrada por tres representantes federales, cinco de las Entidades Federativas y dos de los causantes (estos últimos solo con voz), la cual tenía la función de proponer medidas para coordinar la acción impositiva federal y local, actuar como consultor técnico y gestionar el pago oportuno de las participaciones.

Gracias a la representación de las Entidades Federativas al interior de la Comisión Nacional de Arbitrios, se dio origen a la creación de organismos de la coordinación fiscal entre la Federación y las entidades federativas, como la Comisión Permanente y las Reuniones Nacionales de Tesoreros Estatales y funcionarios de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, los cuales comenzaron a trabajar regularmente, con funciones cada vez más importantes, a partir de 1972.

Para 1979 el sistema se tornó estático, pues la legislación especial en lo relativo a la coordinación se volvió obsoleta y el sistema de participaciones en impuestos federales era complejo e irregular, lo que condujo a la necesidad de crear el actual SNCF mediante la promulgación de la Ley de Coordinación Fiscal, que entró en vigor en 1980, con excepción de lo referente a los Organismos en Materia de Coordinación, que iniciaron funciones desde 1979.

LEY DE COORDINACIÓN FISCAL

El objetivo de esta ley es coordinar el Sistema Fiscal de la Federación con los Estados y Municipios, para establecer la participación que corresponda a sus haciendas públicas en los ingresos federales; distribuir entre ellos dichas participaciones; fijar reglas de colaboración administrativa entre las diversas autoridades fiscales; constituir los organismos en materia de coordinación fiscal y dar las bases de su organización y funcionamiento.

En esta ley se estipula que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) celebraría un convenio con las Entidades que solicitasen adherirse al SNCF, en la actualidad todas las Entidades Federativas están adheridas a dicho sistema. De tal manera que participan en el total de los impuestos federales y otros ingresos mediante la distribución de fondos que se establecen en la misma.

El Convenio de Adhesión al SNCF y sus Anexos, es el instrumento jurídico a través del cual las entidades federativas acordaron:

1. Suspender una serie de gravámenes estatales y municipales, autolimitando su potestad tributaria, como en los impuestos cuya materia estaba gravada por el impuesto al valor agregado (IVA) y por el impuesto especial sobre producción y servicios (IEPS).
2. Incorporarse a un esquema de distribución de ingresos federales vía fondos de participaciones con base a un porcentaje de la recaudación federal total, ya no con base en porcentajes de algún tributo específico.
3. Abrir la posibilidad para la suscripción de convenios de colaboración administrativa en materia fiscal con el Gobierno Federal, en los que éste les delega funciones específicas de carácter operativo de la administración de ingresos federales coordinados.

El Convenio de Colaboración Administrativa establece las formas en que los gobiernos estatales y municipales colaboran con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en la administración de impuestos federales. En el Convenio se precisan las facultades y obligaciones que asumen los gobiernos locales, así como las reglas del Sistema de Compensación de Fondos y Rendición de Cuenta. El Convenio ha sido adicionado con una serie de Anexos que lo complementan. Cabe mencionar que los últimos convenios vigentes de los Estados, se firmaron por todos en el año 2015.

DISTRIBUCIÓN DE LOS RECURSOS

Para la distribución de estos recursos en la Ley de Coordinación Fiscal se estipulan las fórmulas y lineamientos para establecer la participación que corresponda a las haciendas públicas en los ingresos federales, para resarcir las fuentes tributarias que dejaron en suspenso al adherirse al SNCF, así como los ingresos por participaciones que percibían con el sistema anterior y fortalecer los ingresos locales. También se establecen las aportaciones federales que la Federación transfiere a las entidades federativas, y en su caso, a los municipios y demarcaciones territoriales, condicionando su gasto a la consecución y cumplimiento de objetivos específicos de gasto social.

En cuanto a las Participaciones Federales se pueden distinguir: el Fondo General de Participaciones, el Fondo de Fomento Municipal, el Fondo de Fiscalización y Recaudación, el Fondo de Extracción de Hidrocarburos, entre otros. Estos recursos son de Libre Disposición para las Entidades Federativas, es decir, no tienen reglas específicas de uso. Por otra parte, están las Aportaciones Federales, que son recursos que otorga la Federación a las Entidades Federativas por medio de diversos Fondos y que tienen ciertas reglas y condicionamientos en su uso:

1. Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo (FONE): son recursos económicos complementarios para ejercer las atribuciones en materia de educación básica y normal, para el pago de nóminas de las plazas registradas y ampliaciones presupuestarias por el incremento salarial o la creación de plazas.
2. Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA): El monto de éste fondo se determina a partir del inventario de infraestructura médica y las plantillas de personal. Es para cubrir el gasto en servicios personales, incluidas las ampliaciones por concepto de incrementos salariales; para cubrir el gasto de operación e inversión, excluyendo los gastos eventuales de inversión en infraestructura y equipamiento y otros recursos que, en su caso, se destinen expresamente en el Presupuesto de Egresos de la Federación a fin de promover la equidad en los servicios de salud.
3. Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM): Se destinarán en un 46% al otorgamiento de desayunos escolares; apoyos alimentarios; y de asistencia social. El 54% restante a la construcción, equipamiento y rehabilitación de infraestructura física de los niveles de educación básica, media superior y universitaria.
4. Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA): Los recursos responderán a fórmulas que consideren las prioridades específicas y estrategias para el abatimiento del rezago en materia de alfabetización, educación básica y formación para el trabajo.
5. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS): Los recursos de este Fondo se destinarán a los siguientes rubros:
   1. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal: agua potable, alcantarillado, drenaje, electrificación rural.
   1. Fondo de Infraestructura Social para las Entidades: obras y acciones que beneficien a localidades con mayores niveles de rezago social y pobreza extrema en la entidad.
   1. Pueden disponer hasta de un 2% para la realización de un Programa de Desarrollo Institucional Municipal.
   1. Pueden disponer de hasta 3% para gastos indirectos para la verificación y seguimiento de obras y acciones.
6. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUNDF): Se destinarán dando prioridad al cumplimiento de sus obligaciones financieras, al pago de derechos y aprovechamientos, mantenimiento de infraestructura y seguridad pública de sus habitantes
7. Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal (FASP): Los criterios para su distribución son el número de habitantes de los Estados y del Distrito Federal; el índice de ocupación penitenciaria; programas de prevención del delito; Programa Nacional de Seguridad Pública en materia de profesionalización, equipamiento, modernización tecnológica e infraestructura.
8. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (FAFEF): Los recursos se destinarán a:
   1. Inversión en infraestructura física
   1. Saneamiento financiero
   1. Modernización de los registros públicos de la propiedad y del comercio locales
   1. Modernizar los sistemas de recaudación locales
   1. Sistemas de protección civil
   1. Apoyar la educación pública
   1. Apoyar proyectos de infraestructura concesionada o aquéllos donde se combinen recursos públicos y privados.

Con la creación de este sistema se busca dar mayor equidad en la distribución de los recursos en el país, ya que las fórmulas tienen variables específicas de acuerdo con el tamaño de la Entidad, su nivel de pobreza, su Producto Interno Bruto, el nivel de mortalidad, el nivel de recaudación de impuestos locales, entre otras variables que ayudan a determinar las zonas del país que necesitan mayores recursos. Esto debería incentivar a los Estados a seguir fortaleciendo sus finanzas locales y darles un mejor uso a dichos recursos en gasto social e inversión pública.