Dr. Benjamín Gutiérrez Zapién[1]
El endeudamiento o deuda pública se puede entender como el reconocimiento de toda operación constitutiva de un pasivo, directo o contingente, de corto, mediano o largo plazo, a cargo de los Entes Públicos (Federación, Estados o Municipios), derivada de un crédito, empréstito o préstamo, incluyendo arrendamientos y factorajes financieros o cadenas productivas, independientemente de la forma mediante la que se instrumente y con las características y limitaciones que establece la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios (LDFEFM).
La deuda pública constituye una herramienta para complementar los recursos financieros de una administración pública, ya sea Gobierno Nacional o Gobierno Subnacional (Estados o Municipios). Asimismo, cada vez que el gobierno decide llevar a cabo inversión público-productiva, tiene que tomar una decisión de financiamiento. En este sentido, un proyecto productivo se puede pagar con: a) recursos derivados de los ingresos tradicionales (propios o federales), o b) con alguna de las variaciones que involucre a la deuda, ya sea en parte o en su totalidad, e incluso con la colaboración del sector privado.
Los países se pueden endeudar de forma interna o externa: en el caso de la primera, por medio de corporaciones privadas internacionales y agencias multilaterales como el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), entre otros; en el caso del endeudamiento externo, existen agentes financieros que están dispuestos a invertir en los títulos de deuda de las naciones.
Dependiendo de cada orden de gobierno, el endeudamiento puede ser usado para:
- Gobierno Nacional: Fomentar el desarrollo económico y bienestar social del país, financiar el déficit público y cubrir los gastos que van más allá de los ingresos que recibe el gobierno; manejar el tipo de cambio; cubrir gastos emergentes o contingentes, etc.
- Gobierno Subnacional: Para gasto corriente[2] o para enfrentar contingencias presupuestales de carácter temporal; para refinanciar o reestructurar obligaciones financieras previamente contratadas y para Inversión Público Productiva[3].
En este sentido, la mayoría de los países implementan mecanismos de control para que la contratación del endeudamiento sea autorizada por medio de las legislaturas, parlamentos o congresos, según sea el caso. Igualmente, la mayoría implementan dos modelos que determinan el marco legal para los gobiernos estatales y municipales: En el primero se les permite contratar créditos bajo las condiciones que consideren más atractivas (moneda local, foránea o denominada en dólares) y con quien más convenga (bancos e instituciones locales o extranjeros). En el segundo la regulación es más estricta y solo permitiendo la contratación de deuda en la moneda del país y con acreedores nacionales. Para el caso de México, la restricción de los Gobiernos Subnacionales para contratar deuda en el extranjero y en moneda foránea es a nivel constitucional.
Ambos modelos suponen distintos tipos de riesgos y desventajas, ya que en el primero existe la posibilidad de contingencias fiscales en épocas de crisis nacional o debilidad monetaria y obligaría a la intervención por parte del Gobierno Nacional (rescate), lo cual generaría una carga financiera no presupuestada; para el segundo modelo, existe la desventaja de no poder tener acceso a condiciones financieras atractivas (mejores tasas de interés).
El endeudamiento a nivel país representa un riesgo aun mayor intensificándose en época de crisis, ya que implica un sacrificio del gasto público que incide directamente en la atención a la población en los servicios de salud, seguridad y educación, pues gran parte del presupuesto se orienta al pago de la deuda pública. Si la deuda está contratada en el extranjero o denominada en moneda foránea, se incrementa el riesgo por la variación del tipo de cambio y por las variaciones en las tasas de interés del mercado internacional.
En este tenor de ideas, el FMI alertó que los países con fundamentos débiles y alto endeudamiento son más vulnerables al impacto que tendrán los incrementos de tasas de interés que se aproximan por el costo financiero que significará para estos países.
Los efectos que desató la crisis por la pandemia del Covid-19 pone a los países del mundo frente a la necesidad de contrarrestar el impacto de la contracción en la economía. El caso de América Latina, que cuenta con economías más endebles, tiene una mayor necesidad y urgencia por atender esta situación. México no escapa a esta realidad y su gobierno tiene que comenzar a pensar en las estrategias de reactivación económica que debería acompañarse de nuevas medidas.
Además de los incrementos en la tasa de interés, la inflación y la volatilidad del tipo de cambio son variables con efectos que inciden directamente en los costos de endeudamiento. Este proceso puede ocurrir rápidamente en países con vencimientos cortos de deuda. El FMI resaltó que el elevado endeudamiento público y privado podría contribuir a vulnerar debilidades financieras.
De acuerdo con la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), la pandemia del COVID-19 ha magnificado las brechas estructurales de los países de la región, al tiempo que ha ampliado sus necesidades financieras para afrontar la emergencia y ha generado un aumento de los niveles de endeudamiento que pone en peligro la recuperación y la capacidad de los países para una reconstrucción sostenible y con igualdad.
De acuerdo con estudios de la CEPAL, la situación fiscal en todos los países de la región se ha deteriorado y el nivel de endeudamiento del gobierno ha aumentado, se espera que dicho endeudamiento convierta a América Latina y el Caribe como la región en desarrollo más endeudada del mundo. La necesidad de financiamiento del sector público se agrava por la necesidad de apoyar la balanza de pagos, sobre todo en las economías más pequeñas de la región debido a las interrupciones de la cadena de suministro y a la disminución de las exportaciones, en particular de la exportación de servicios (turismo).
Es importante destacar que la CEPAL propuso cinco medidas de política económica[4] para afrontar los retos que plantea la agenda de financiamiento para el desarrollo a corto, mediano y largo plazo:
- Ampliación y redistribución de la liquidez desde los países desarrollados hacia los países en desarrollo a través de una emisión masiva de Derechos Especiales de Giro (DEG) del FMI.
- Fortalecimiento de la cooperación regional aumentando la capacidad de préstamo y respuesta de las instituciones financieras regionales, subregionales y nacionales, y estrechando sus vínculos con los bancos multilaterales de desarrollo.
- Acceso a un mayor financiamiento que debe complementarse con impulso a una reforma institucional de la arquitectura de la deuda multilateral, que incluya la creación de un mecanismo internacional de reestructuración de la deuda soberana y de una agencia multilateral de calificación crediticia.
- Proporcionar a los países un conjunto de instrumentos innovadores destinados a aumentar la capacidad de reembolso de la deuda y evitar el endeudamiento excesivo.
- Integrar las medidas de liquidez y de reducción de la deuda a una estrategia de financiamiento para el desarrollo.
Con base en lo antes mencionado, es importante que los países vulnerables realicen reformas para mejorar la transparencia del endeudamiento y así se logre el fortalecimiento de las políticas de administración de deuda para reducir los riesgos.
Adicionalmente a los efectos provocados por la Pandemia, la actual guerra entre Rusia y Ucrania está agregando riesgos de endeudamiento público en un momento en que los acontecimientos actuales siguen ejerciendo presión sobre muchos presupuestos gubernamentales en riesgo a sobrendeudamiento.
Si bien el problema del endeudamiento de los Gobiernos Nacionales y Subnacionales no es un tema propiciado por los actuales acontecimientos, hoy representa una oportunidad para enfrentar los trastornos económicos actuales. El reto que tienen los gobiernos implica un escenario adverso con un panorama de inflación elevado, costos financieros al alza y elevada volatilidad en el tipo de cambio, entre otros factores. Por lo que, para atender las necesidades de endeudamiento, se debe reorientar el gasto público hacia la creación de empleo y hacia las actividades productivas transformadoras de valor.
Para lograr lo antes referido, el uso de financiamiento externo deberá priorizar la inversión pública, la generación del ingreso básico de las familias, la protección social universal, el apoyo a las micro, pequeñas y medianas empresas (MIPyMES), la inclusión digital y el desarrollo de nuevas tecnologías.
Finalmente, a medida que la prioridad de las políticas de los gobiernos sea para construir un futuro mejor en lugar de hacer frente a la urgencia económica, el programa de endeudamiento deberá ser exclusivamente para el desarrollo de políticas anticíclicas, aumentando el empleo y manteniendo un crecimiento adecuado. En este contexto, la contratación de deuda como una estrategia de gasto público deberá aprovecharse para la creación de capital, la transformación productiva y el proceso de reconstrucción sostenible e igualitario.
Bibliografía:
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). 2021. Financiamiento para el desarrollo en la era de la pandemia de COVID-19 y después. https://www.cepal.org/es/publicaciones/46710-financiamiento-desarrollo-la-era-la-pandemia-covid-19-despues
El Economista de México. 2022. “Países endeudados son más vulnerables al aumento de tasa: FMI”. https://eleconomista.pressreader.com/article/281711208185299
Fondo Monetario Internacional (FMI), 2020. El Instrumento de Financiamiento Rápido (IFR) del FMI. https://www.imf.org/es/About/Factsheets/Sheets/2016/08/02/19/55/Rapid-Financing-Instrument
Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios, 2016. https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LDFEFM_300118.pdf
[1] Doctor en Ciencias Económicas por el Instituto Politécnico Nacional. Director de Finanzas y Análisis Económico de Grupo López Elías.
[2] Erogación que se realiza en el sector público y que no tiene como beneficio la creación de un activo, sino que constituye un acto de consumo. Son los gastos que se destinan a la contratación de los recursos humanos y a la compra de los bienes y servicios necesarios para el desarrollo propio de las funciones administrativas.
[3] Para el caso de México, la LDFEFM en su artículo 2, fracción XXV, establece que la Inversión Público Productiva debe generar directa o indirectamente un beneficio social mediante: (i) la construcción, mejoramiento, rehabilitación y/o reposición de bienes de dominio público; (ii) la adquisición de bienes asociados al equipamiento de dichos bienes de dominio público, comprendidos de manera limitativa en los conceptos de mobiliario y equipo de administración, mobiliario y equipo educacional, equipo médico e instrumental médico y de laboratorio, equipo de defensa y seguridad, y maquinaria, de acuerdo al clasificador por objeto de gasto emitido por el Consejo Nacional de Armonización Contable, o (iii) la adquisición de bienes para la prestación de un servicio público específico.
[4] El Informe “Prioridades de América Latina y el Caribe en la agenda de políticas mundial en materia de financiamiento para el desarrollo” propone cinco medidas de política para afrontar ambos retos.
Las opiniones expresadas en este artículo son de exclusiva responsabilidad del autor y no necesariamente representan la opinión del Grupo López-Elías.
